แนวทางการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและการเข้าสู่อาเซียน

บทคัดย่อ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทย ได้ก่อเกิดและเปลี่ยนแปลงต่อเนื่องมายาวนาน โดยสัมพันธ์กับบริบทของการเมืองระดับชาติและกลไกกฎหมายที่ผ่านออกมาบังคับใช้โดยสภานิติบัญญัติ ที่ค่อนข้างขาดเสถียรภาพและขาดความชอบธรรมจนก่อเกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองขึ้นหลายครั้ง ในยุคโลกาภิวัตน์ การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในหลาย ๆ ด้าน ได้ส่งผลกระทบมากมายหลายมิติมาสู่สังคมไทยและ อปท. เหตุนี้ จึงน่าสนใจศึกษาว่า การพัฒนาที่ผ่านมาของ อปท. ตั้งแต่ช่วงเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เป็นต้นมานั้นเป็นอย่างไรบ้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปลี่ยนแปลงด้านโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และสถาบันภายในกรอบของกฎหมาย แนวทางการพัฒนา อปท. ในอนาคตจะเป็นอย่างไร และแนวคิดและแนวทางปฏิบัติบางประการเกี่ยวกับ อปท. ในการเข้าสู่อาเซียน

จากการสำรวจเอกสารที่ได้ศึกษาเกี่ยวกับ อปท. และศึกษาสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญที่มีเจตนารมณ์ไปในทางพัฒนาการเมืองระบอบประชาธิปไตย และกฎหมายเกี่ยวกับ อปท. แต่ละรูปแบบที่เปลี่ยนแปลงมาจนถึงหลังการรัฐประหาร พ.ศ. 2557 และกำลังอยู่ในกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่คาดว่าจะมีการประกาศใช้ใน พ.ศ. 2560 ก็พบว่า อปท. ได้ปรับเปลี่ยนโครงสร้าง อำนาจหน้าที่และสถาบันมาอย่างต่อเนื่อง ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ข้อเท็จจริงของการเมืองไทยที่สำคัญมากอย่างหนึ่งก็คือ การเมืองระดับชาติขาดเสถียรภาพสูง หลังจากความขัดแย้งรุนแรงก็มักจะเกิดวิกฤตการเมืองและผู้นำทหารได้ใช้กลไกรัฐเข้ายึดอำนาจรัฐบาลมากกว่า 10 ครั้ง ในรอบ 84 ปี ส่งผลให้มีการล้มเลิกรัฐธรรมนูญไปแล้วมากกว่า 10 ฉบับ และแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับ อปท. หลายครั้ง ที่ยังไม่มีความก้าวหน้าในด้านการกระจายอำนาจและการให้อิสระแก่ อปท. อย่างแท้จริง ในอีกด้านหนึ่ง ที่เป็นปัจจัยพื้นฐานสำคัญของการปกครองตนเองในท้องถิ่นก็คือ ประชาชน ก็ยังขาดความตระหนักในหลักการสำคัญของการปกครองตนเอง พลังทางสังคมที่จะเกื้อหนุนการพัฒนา อปท. จึงอ่อนแอ ชนชั้นนำทางการเมืองที่มีอำนาจในรัฐบาลเป็นฝ่ายเดียวในการใช้อำนาจจัดทำกฎหมายออกมาควบคุมและพัฒนา อปท. ตลอดมา โครงสร้าง อปท. ที่มีการกำหนดไว้ 5 รูปแบบใหญ่ ๆ มีความทันสมัยพอสมควร มีการขยายอำนาจหน้าที่ออกไปหลายด้านแต่ก็ยังมีข้อจำกัดด้านความเป็นอิสระ ทำให้การพัฒนาสถาบัน อปท. ไม่ต่อเนื่องและยังคงอ่อนแอ

ในการที่สมาชิก 10 ชาติ ของสมาคมแห่งชาติเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หรืออาเซียน ที่มีการรวมกลุ่มกันมายาวนานเกือบ 50 ปี และได้ปรับตัวครั้งสำคัญหลังสิ้นสุดยุคสงครามเย็น ด้วยการวางหลักการความร่วมมือออกเป็น 3 ด้าน หรือ “เสาหลัก” โดยเริ่มต้นจากด้านเศรษฐกิจก่อนตั้งแต่ปลายปี 2558 เพื่อให้เกิดความร่วมมือและเป็นหนึ่งเดียวกันมากขึ้นทางเศรษฐกิจที่จะต้องแข่งขันกับนานาชาติ แนวคิดและแนวทางสำคัญของ อปท. ในประเด็นนี้ก็คือ การเน้นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ในท้องถิ่น ซึ่งจะส่งผลดีอย่างยั่งยืนในระยะยาว